Φόροι και γραφειοκρατία

Γράφει

ο Χαράλαμπος Κουταλάκης*

Τα δημοσιονομικά στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα των φοροεισπρακτικών μηχανισμών της χώρας είναι πραγματικά αποκαλυπτικά του προβλήματος.

Τα τελευταία χρόνια συσσωρεύονται στις οικονομικές υπηρεσίες της χώρας περίπου 2.000.000 ανεξέλεγκτες υποθέσεις ενώ 1.000.000 φορολογούμενοι έχουν ληξιπρόθεσμες οφειλές συνολικής αξίας 60 δισεκατομμυρίων ευρώ, για τις οποίες είτε

 εκκρεμούν δικαστικές υποθέσεις είτε έχει διαπιστωθεί αδυναμία είσπραξής τους.

Η εξέλιξη των φορολογικών εσόδων τα τελευταία χρόνια είναι απολύτως ενδεικτική της πρωτοφανούς αδυναμίας της φορολογικής διοίκησης της χώρας να επιτελέσει τη λειτουργία της.

Από το 2001 μέχρι και το 2009, πολύ πριν από την πρωτοφανή ύφεση της ελληνικής οικονομίας που συρρικνώνει τη φοροδοτική ικανότητα των πολιτών και των επιχειρήσεων, τα έσοδα ως ποσοστό του ΑΕΠ παρουσιάζουν μια σταθερή τάση συρρίκνωσης από 21,8% που ήταν το 2001 σε μόλις 19% το 2009.

Οι παραπάνω δείκτες καταδεικνύουν την κρισιμότητα της αναδιάρθρωσης των φοροεισπρακτικών μηχανισμών για τη δημοσιονομική εξυγίανση της ελληνικής οικονομίας.

Ήδη από τη δεκαετία του 1990 οι προσπάθειες έχουν επικεντρωθεί στην ενδυνάμωση των ελεγκτικών μηχανισμών.

Εξίσου σημαντικές ήταν και οι προσπάθειες εισαγωγής νέων τεχνολογιών και πληροφοριακών συστημάτων ελέγχων και διασταύρωσης της φορολογητέας ύλης. Ωστόσο, η βασική διάρθρωση της φορολογικής διοίκησης ως προς τις κεντρικές και τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες του υπουργείου Οικονομικών έχει παραμείνει εν πολλοίς αναλλοίωτη από τη δεκαετία του 1950 μέχρι σήμερα.

Είναι ενδεικτικό ότι παρά το γεγονός ότι η φορολογική πολιτική αποτελεί τις τελευταίες δεκαετίες τομέα έντονης νομοθετικής δραστηριότητας με συχνές μεταβολές στα είδη φόρων, τις ομάδες φορολογουμένων και τις φορολογικές κλίμακες, το ζήτημα της οργανωτικής αναδιάρθρωσης του φοροεισπρακτικού μηχανισμού έχει απασχολήσει ελάχιστα τις μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες των κυβερνήσεων.

Το ελληνικό μοντέλο αυτό χαρακτηρίζεται από τη διάρθρωση των κεντρικών και περιφερειακών υπηρεσιών (ΔΟΥ) με κριτήριο κατ' αρχήν τον φόρο.

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι η διάρθρωση των υπηρεσιών και η κατανομή των διευθύνσεων αντιστοιχούν στους θεσπισμένους φόρους (εισοδήματος, προστιθέμενης αξίας, ακίνητης περιουσίας).

Η κατανομή των τμημάτων στις διευθύνεις αυτές γίνεται με κριτήριο τα χαρακτηριστικά των βασικών υπόχρεων σε κάθε φόρο (π.χ. φυσικά ή νομικά πρόσωπα).

Η εν λόγω διάρθρωση είναι αναχρονιστική και εξαιρετικά γραφειοκρατική για δύο λόγους.

Πρώτον, δημιουργεί σύγχυση και επιπρόσθετα βάρη στους φορολογούμενους, οι οποίοι για τη διεκπεραίωση των φορολογικών τους υποχρεώσεων απευθύνονται σε πολλές διαφορετικές υπηρεσίες.

Ο κατακερματισμός αυτός σε συνδυασμό με την πολυνομία και την έλλειψη ενός ενιαίου και απλού Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας που διέπει όλες τις σχέσεις των φορολογουμένων με τη φορολογική διοίκηση δημιουργεί ισχυρό κίνητρο για την υιοθέτηση παραβατικών συμπεριφορών.

Δεύτερον, ο κατακερματισμός των υπηρεσιών βάσει της φορολογικής ύλης δημιουργεί σημαντικές δυσκολίες διαχείρισης των υποθέσεων από τις υπηρεσίες καθώς τα τμήματα μεταξύ τους δεν διαθέτουν πρόσβαση στα φορολογικά στοιχεία των πολιτών από διάφορες δραστηριότητες ώστε να καθίσταται αποτελεσματική η διασταύρωση των στοιχείων.

Οι πρόσφατες προτάσεις για συνένωση των ΔΟΥ σε μία ανά νομό είναι ατελέσφορες αν δεν συνδυαστούν με μια ριζική αναδιάρθρωση των ενδοοργανωτικών τους δομών και διαδικασιών με τη διάρθρωσή τους ανά κατηγορία φορολογουμένου.

Ως προς τους ελεγκτικούς μηχανισμούς, ειδικά στα νομικά πρόσωπα, χαρακτηρίζονται επίσης από έντονο κατακερματισμό ο οποίος δεν ευνοεί την ολοκληρωμένη διενέργεια προληπτικών και κατασταλτικών ελέγχων.

Οι παραπάνω διαπιστώσεις αναδεικνύουν το αδιέξοδο των πολιτικών επιλογών που ακολουθούνται τις τελευταίες δεκαετίες.

Η συστηματική προσφυγή της ελληνικής διοίκησης στη θεσμοθέτηση προτρεπτικών κινήτρων για εθελούσια συμμόρφωση των φορολογουμένων αποτελεί προσφιλή τακτική άντλησης εσόδων με σχετικά περιορισμένο διοικητικό κόστος.

Τα προτρεπτικά αυτά κίνητρα υπό τη μορφή εκπτώσεων, φορολογικής αμνηστίας και κατάργησης των εκκρεμών ποινικών διώξεων για τους φοροφυγάδες δεν αποτελούν ωστόσο ικανό παράγοντα για τη βελτίωση των φορολογικών εσόδων.

Τα κίνητρα για εθελούσια συμμόρφωση των φορολογουμένων μπορούν να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα της φορολογικής διοίκησης μόνο στον βαθμό που η διοίκηση διαθέτει αξιόπιστους και ισχυρούς μηχανισμούς ελέγχου της συμμόρφωσης των πολιτών.

Υπό την έννοια αυτή, η ριζική αναδιάρθρωση των φοροεισπρακτικών μηχανισμών αποτελεί μονόδρομο για τη δημοσιονομική προσαρμογή της χώρας.

* Ο Χαράλαμπος Κουταλάκης είναι λέκτορας Διοικητικής Επιστήμης στο Πανεπιστήμιο Αθηνών.